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            《茂名市露天礦生態公園保護管理條例》解讀
            發表時間:2018-09-04 09:09:59       信息來源:茂名國家高新區政務網

            《茂名市露天礦生態公園保護管理條例》(以下簡稱《條例》)是我市取得立法權后制定的第二部實體法。它與第一部實體法《茂名市高州水庫水質保護條例》一樣,同屬環境保護范疇,兼具城鄉管理特色。我市第一、二部實體法都針對環境保護制定,這既是市委、市人大常委會和市政府的正確決策,也是全市廣大人民群眾的共同心愿。

            通過立法體現黨和人民的主張,促進經濟發展,推進社會治理,實現良法善治,是市委堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的統一安排,也是市人大常委會保障人民當家作主的重要舉措。

            為促進全民學法、知法、用法、守法,現就制定《條例》的有關情況及主要內容進行簡要解讀。

            一、制定《茂名市露天礦生態公園保護管理條例》的必要性

            茂名因礦而生、因油而興,因此稱為“油城”。在露天礦利用“油母頁巖”煉油,是新中國甩掉“貧油國”帽子的重大舉措,也是老一輩革命家和工人群眾艱苦奮斗的印記。1992年底,露天礦停止開采后,由于缺乏有效管理,礦區內濫挖亂采油頁巖、高嶺土的現象十分嚴重,礦區及其周邊生態環境嚴重惡化,留下了重大的生態環境和社會治安隱患。2013年底,露天礦移交地方管理后,市委、市政府高屋建瓴,投入大量人力物力,開展“引水、種樹、建館、修路”工程,進行環境治理和生態修復,建設露天礦生態公園。目前,露天礦生態公園已經初具規模,昔日的“城市傷疤”華麗轉身為我市的城市新名片。這是我市城市建設“變廢為寶”的經典之作,也是我市踐行生態文明、綠色發展理念的豐碩成果!

            我市獲得地方立法權后,廣大群眾熱切盼望通過地方立法,加強對露天礦生態公園的保護和管理。由于現行的上位法對露天礦生態公園保護缺乏針對性、可操作性的規定,相關規范性文件的法律效力不足。因此,有必要通過制定地方性法規,將露天礦生態公園的保護和管理納入法治軌道,保護露天礦生態公園已有的建設成果,統籌解決露天礦生態公園規劃、建設、保護、管理和利用問題,促進我市經濟社會與環境保護全面協調可持續發展。

            二、關于生態公園的性質

            鑒于上位法沒有“生態公園”這個概念,《條例》第三條對露天礦生態公園(以下簡稱生態公園)進行了定義:“生態公園是為了恢復露天礦礦山生態環境,保護自然資源、礦業遺跡與地質遺跡,展示礦業文化和人文景觀而修建的供公眾游覽、休憩、觀賞和科普的場所”。生態公園的定義指出了生態公園“恢復生態”“保護資源和遺跡”和“展示文化和景觀”的本質特征,明確了其開放式公園的公共用途,并分別對應了相關上位法,以此作為《條例》制定的依據。

            三、關于生態公園的保護和管理范圍

            生態公園的保護和管理范圍是根據露天礦生態公園申報國家礦山公園的總體規劃圖,結合生態公園保護和管理的實際需要確定的?!稐l例》以生態公園東南西北四個方位毗鄰的自然村進行地理定位,但具體范圍仍需由市人民政府劃定并向社會公布。

            四、關于《條例》的主要內容

            《條例》共六章五十四條,6600余字。內容可以分為三個板塊:

            第一章總則,構成第一板塊,主要明確立法目的和依據、適用范圍、保護和管理范圍、保護原則、主體職責、管理機構職責、公眾保護和獎勵等方面的內容,重點明確了管理機構、市直部門和屬地政府的職責。

            第二章至第四章,構成第二板塊,是《條例》的主體部分,分別對生態公園的規劃、建設、保護、利用和監督管理等活動提出了要求,作了具體規定。

            第五章至第六章,構成第三板塊。第五章是法律責任,主要針對侵害保護對象和違反禁止行為的情形規定相應的行政處罰。同時對各級政府及相關部門不依法履職的行為作出了相應的追責規定。第六章是附則,確定《條例》施行時間為2018年9月1日。

            五、關于主體職責

            《條例》關于主體職責的規定,致力于構建清晰的管理格局。高新區管委會是市人民政府指定的露天礦生態公園保護和管理的主體,但高新區管委會不是一級政府而是經濟功能平臺,露天礦生態的保護和管理在“責、權、利”上牽涉市直部門、茂南區政府和高新區管委會三方,若不厘清各方的主體職責,容易出現管理重疊、推諉扯皮、權責不一致等情況。因此,根據市委批準的《關于規范市經濟功能區行政執法行為的通知》(以下簡稱《通知》),《條例》在第五條、第六條對各級政府、市相關部門、高新區管委會及其生態公園管理機構的職責進行了明確,并在第三章、第四章的具體條款根據各單位的職權規定了與之對應的保護和監督管理職責,從而形成了市人民政府領導、高新區管委會主管、職能部門按職責分管、鎮(街道)配合、村(居)委協助的管理格局。由于管理權限多已歸屬市直行政主管部門,按照權責相當的原則,相關責任也歸屬這些部門。市直行政主管部門出于執法便利的需要,可以依《行政處罰法》委托或者授權高新區管委會有關機構執法。因《通知》要求非常明確,《條例》不再規定委托與授權執法情形。高新區管委會、茂南區政府及其相關部門應按照《條例》要求,主動作為,協調一致,共同做好生態公園的規劃、建設、保護、利用、監督和管理工作。

            六、關于規劃

            習近平總書記指出,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱。由于露天礦生態公園尚未完全建成,因此《條例》必須著力進行規劃類條款的設計,以充分發揮立法的引領作用?!稐l例》草案修改稿原來是按照《城鄉規劃法》等法律法規,結合露天礦建設的實際進行條款設計的。2017年12月,露天礦生態公園獲批國家礦山公園資格后,鑒于生態公園的主要屬性已經明確,因此,又按照《國家礦山公園規劃編制技術要求》的規定,對規劃編制的相關條款進行了重新設計,力求既要符合國家礦山公園規劃編制的要求,又要突出生態公園的特色,因地制宜。此外,《條例》第十五條至第十九條關于生態公園建設方面的內容,與第十條總體規劃內容的第四項至第八項一一對應,這也體現了規劃引領建設的作用,反映出《條例》章節結構間嚴密的邏輯關系。高新區管委會及其生態公園管理機構應嚴格按照總體規劃和詳細規劃要求,做好生態公園的各項建設,為生態公園的保護和管理奠定堅實基礎。

            七、關于禁止行為的設置

            《條例》第三十二條僅針對上位法尚無明確規定,但調研中發現容易對露天礦生態公園環境造成破壞或者危害公共安全的行為新設了禁止事項。第三十三條對此進行了補充,要求生態公園管理機構要將本條例新設的禁止行為、上位法已有而本條例不再重復羅列的禁止行為在顯著位置公示,加強警示宣傳和日常巡查,及時制止和依法處置違法違規行為。目前,這種禁止行為的設置方式尚屬我省設區的市地方立法的首創。這種設置方式避免了地方性法規對上位法禁止的行為重復贅述,讓各地在依法立法的基礎上可以有一定創新的余地,對提高設區的市立法能力、促進地方立法積極性具有借鑒意義。

            八、關于預防地質災害和改善地質環境

            《條例》第十二條、第二十三條、第三十四條,從不同方面對生態公園預防地質災害、改善地質環境提出了要求。這是因為經過多年的開采,露天礦礦坑深達90米,礦坑邊緣十分陡峭,坑壁多屬泥質而非巖質,容易因為建設等活動引發滑坡、坍塌等地質災害問題。地質環境方面,盡管經過近幾年的治理和修復已有明顯改善,但生態修復不可能一蹴而就,仍然需要一個漫長而艱苦的過程。因此,《條例》要求高新區管委會和市國土、建設行政主管部門在露天礦生態公園今后的建設、保護和管理過程中,要高度重視地質安全和生態修復問題,采取有效舉措,避免地質災害和生產安全事故的發生,同時多策并舉,改善地質環境。

            九、關于生態公園礦產資源的保護

            “把那些所謂的黃金永遠埋到地下,綠水青山才是百姓的金山銀山”,早在2011年,市委、市政府就作出了關停露天礦的決定。為此,《條例》第二十條、第二十二條對生態公園礦產資源作出了嚴格的保護規定,要求“市國土資源行政主管部門應當加強生態公園礦產資源保護工作,制定保護計劃,采取有效保護措施”、“任何單位和個人不得開采或者以清淤等名義變相盜采生態公園的高嶺土、油頁巖等礦產資源”。高新區管委會、市國土、水行政主管部門要按照《條例》要求,切實履行好保護生態公園礦產資源的職責,杜絕一切在生態公園內開采或變相盜采礦產資源的違法行為。

            十、關于生態公園的生態環境保護

            鑒于生態公園的整體生態環境還十分脆弱,經不起污染和破壞,《條例》第二十四條至第二十八條從水環境保護、生物多樣性保護和林木資源保護等多個方面作出了嚴格規定,要求“任何單位和個人不得占用、填堵生態公園好心湖的水體、水面”、“生態公園內排放的污水,應當進入污水排放管網”、“任何單位和個人不得擅自捕魚”、“任何單位和個人不得砍伐、擅自遷移生態公園的古樹名木”等?!稐l例》第四十五條要求生態公園周邊鎮、街道要做好環境綜合治理,防止污水、垃圾、廢氣污染生態公園。因此,市環境保護、水、漁業、林業行政主管部門和生態公園周邊鎮、街道要落實好《條例》規定,堅持山水林田湖草生命共同體理念,采取切實有效的措施保護好生態公園的水環境、林木資源和生物多樣性,加大環境污染違法行為的打擊力度,進一步改善生態公園的生態環境。

            十一、關于礦業遺跡的保護和工礦文化的傳承和利用

            露天礦的礦業遺跡和地質遺跡,是老一輩革命家和工人群眾艱苦奮斗的印記,也是近半世紀露天礦工礦文化的縮影,對了解茂名這座“油城”的發展歷程有著重要的意義?!稐l例》第二十九條、第三十條對礦業遺跡和地質遺跡的保護作出了具體規定,要求“任何單位和個人不得拆除、損毀生態公園的礦業遺跡”、“任何單位和個人不得破壞生態公園地質遺跡及其風貌”等?!稐l例》第七條“鼓勵單位和個人捐贈與露天礦文化保護、傳承和發展相關的資金和物品”,第三十一條規定“市文化行政主管部門與生態公園管理機構可以通過征集、購買與露天礦礦業遺跡相關,具有一定歷史、科學、藝術、紀念和收藏價值的物品與圖書資料,完善生態公園博物館的建設”。為此,市國土、建設、文化行政主管部門和生態公園管理機構要按要求落實好對生態公園礦業遺跡和地質遺跡的保護措施,傳承和利用好露天礦的工礦文化。露天礦生態公園博物館作為展示露天礦礦業遺跡和工礦文化的重要場所,各單位和個人也可以通過捐贈資金和物品支持生態公園博物館的建設。

            十二、關于公園毗鄰村莊群眾權益和推進生態公園建設的問題

            推進生態公園的建設與保護毗鄰村莊群眾的合法權益并不矛盾,從長遠而言,生態公園的建設美化了毗鄰村莊群眾的居住環境,公園游客的增多也能為他們帶來更高的收入,這是共贏的?!稐l例》對生態公園建設過程中可能影響群眾合法權益的內容均有詳細規定,如第十三條、第十四條規定建設工程竣工后應當及時清理場地、恢復周邊植被,對不符合規劃的建筑物、構筑物等依法實施改造、遷出或者拆除,并依法予以補償,均體現了對群眾合法權益的保護?!稐l例》第十八條規定要合理設置限制性消防專用道,保障生態公園和毗鄰村莊消防搶險救災的需要?!稐l例》第二十六條雖然禁止單位和個人擅自從好心湖取水,但也規定市政府應當建設相應的取水、調水基礎設施,統籌兼顧周邊居民的用水需求。因此,市政府和高新區管委會要主動作為,把《條例》中保障群眾合法權益的規定落實到位,在發展中謀共贏,在共贏中謀發展。

            十三、關于法律責任

            《條例》對政府和相關部門、單位或者個人違反《條例》規定主要設定了以下五類法律責任:

            一是依法給予處分。主要針對政府和相關部門違法《條例》規定,不依法履行職責,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

            二是給予警告,并責令改正,拒不改正的處以罰款。例如在允許區域外游泳、劃船、野炊、燒烤、露營等的,由市城市管理執法部門給予警告,并責令改正;拒不改正的,處五百元以上一千元以下的罰款。

            三是責令停止違法行為,采取補救措施,處以罰款,承擔賠償責任。例如違反《條例》第二十九條規定,拆除、損毀生態公園礦業遺跡的,由市建設、國土資源行政主管部門責令停止違法行為,采取措施予以補救,并可以處二萬元以上五萬元以下的罰款;造成損失的,由責任單位和責任人承擔賠償責任。

            四是沒收違法所得,并處罰款,可以沒收生產經營工具。例如違反《條例》第二十七條規定,擅自捕魚的,由市漁業行政主管部門沒收漁獲物和違法所得,并處五百元以上二千元以下的罰款;情節嚴重的,并可以沒收漁具和漁船。

            五是責令改正,沒收違法所得,并處罰款。例如違反《條例》第四十四條規定,設置、張貼廣告以及在指定的經營場所外擺賣的,由市城市管理執法部門責令改正,沒收違法所得,可以并處一千元以上三千元以下的罰款。

                 
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